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博鰲論壇|都市圈時代需要都市圈思維

發布時間:2019-04-04來源:中新經緯作者:

27日下午,論壇舉行“中國區域發展的都市圈時代”分會。
博鰲論壇|都市圈時代需要都市圈思維

        中新經緯客戶端3月27日電 中國區域發展正呈現新特征,中心城市、都市圈和城市群時代已經到來,京津冀協同發展、長三角區域一體化、粵港澳大灣區建設,正在成為引領區域發展的重要增長極。區域發展在差異化、一體化與互補性中前行,仍然面臨空間發展統籌不足、省市事權劃分不清、一體化配套機制不完善等問題,需要進一步完善區域戰略統籌機制。要實現跨區域協同發展,創新政府治理方式將是長期命題。如何發揮好政府角色和市場手段“兩只手”的作用?
        27日下午,論壇舉行“中國區域發展的都市圈時代”分會,《財經》雜志執行主編、《財經》智庫總裁張燕冬、華夏幸福產業研究院院長顧強、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家賈康、中泰證券首席經濟學家兼研究所所長李迅雷、北京師范大學都市圈研究中心主任劉學敏、中國國務院參事、北京大學光華管理學院特聘教授徐憲平和中國國家發展和改革委員會學術委員會委員張燕生就中國區域發展都市圈時代的現狀和未來進行深入探討。

        優先發展現代化都市圈

        徐憲平說,培育發展現代化都市圈,比起構建跨區域城市群,更能產生積極的落地效應和示范效應。2010年,我在發改委工作的時候,負責編輯了全國的功能區規劃,對我們國家960萬平方公里資源環境的承載能力進行了分析評估。在確定農業主產區、生態功能區的同時,劃分了21個城市群。當時預測未來中國人口的高峰為14多億,10億城鎮人口就集中分布在21個城市群。
        2014年3月份出臺了國家新型城鎮化規劃,特別是十九大,提出中國城鎮化的發展是以城市群為主體形態、帶動大中小城市和小城鎮協調發展。但客觀上講,各區在過去的一段時期,無論是在區域的發展中,還是在城市化的發展中都存在一個比較突出的問題:一些區域戰略確定的地理單元太大,包括十幾個省,各城鎮間難以形成針對性、差別性的區域發展戰略,缺乏區域間協同發展機制。
        現代化都市圈是以超大、特大城市為強大支撐,以1小時通勤圈為基本范圍的緊湊型、緊密型的空間生態,基本上在一個省的行政區劃內,如說長三角的南京都市圈,杭州都市圈,長江中游城市群的武漢都市圈,重慶都市圈,成都都市圈,關中平原的西安都市圈,基本可形成共識,整合資源,探索創造可以一體化發展、差異化發展的都市圈經驗和模式。都市圈創造出來的經驗可以以圈帶群,逐步推廣。
        張燕生認為,當前區域發展出現了一些新的趨勢,粵港澳大灣區是在一個國家,二種制度,三個關稅區的情況下,推動粵港澳下一步建設國際一流灣區和世界級城市群。
        根據粵港澳的規劃,一是要以港深帶動東莞和惠州– 整個珠三角東岸地區的發展。粵港澳大灣區在創新驅動方面存在差異。從全社會研究和經費支出占GDP比例來看,深圳的研發強度4.13,一年投創新的錢900億。廣州的研發強度2.6,香港的研發強度0.73,一年投創新的錢,大致上應該是155億。可見,在粵港澳大灣區最有創新活力的地方是深圳。但是,深圳在基礎研究、一流大學和人才、應用研究、一流科研院所和開發試驗研究,以及共性技術、公共技術研究創新鏈領域缺乏優勢,而香港在這方面優勢明顯,它有四所一流的大學,有一流的多層次資本市場和直接融資效率最高的現代金融,而且香港的現代服務業具有世界級的競爭優勢。因此,香港和深圳的合作是強強聯合,香港的優勢恰恰是深圳的短板,深圳的優勢恰恰是香港的短板。
        二是廣佛。廣州下一步要打造國際大都市,廣州的商貿,廣州的大學,廣州的服務是很強的,它是一個很包容的城市。佛山是草根經濟,傳統制造業發達。佛山有二家龍頭企業都進入了世界500強,一家是房地產企業碧桂園,它計劃在未來幾年拿出800億人民幣,研發建筑機器人和建筑智能化;還有一個企業是美的,美的去年的銷售額超過了2600億,在工業機器人、智能化,自動化方面力爭實現從高速增長到高質量增長。
        粵港澳大灣區再現出良好的發展態勢,但核心要解決三個問題,一是動能轉化,二是結構轉化,三是模式轉換。未來,粵港澳大灣區要打造成國際一流灣區,就要解決高端支撐和未來環境的支撐。
        其余幾個地區如海南,2020年打造成中國特色自由貿易港,成為全球開放程度最高的區域,根據國家的指導意見,2035年海南的營商環境要躋身全球前列,香港的營商環境目前全球第四。海南要成為全球開放程度最高的區域,核心問題就是要解決體制建設,能力建設。長江經濟帶的下游城市已經進入到了創新驅動,中游城市群依然處在投資驅動,上游城市群仍然處在資源驅動,因此如何解決區域協調發展,解決不平衡發展,這是我們目前需要解決的問題。
        顧強認為,可以微中心建設來促進都市圈空間結構的優化和高質量的發展。中國都市圈與國際比較,差距不在核心區,主要在微中心和節點城市上。世界上有若干個大都市圈,如東京的核心區962萬人,其都市圈在第二圈第三圈層20-50萬人口的城市有18個,北京核心區有1634萬人,但微中心、節點城市遠遠低于發達國家的都市圈。北京20-50萬的城市只有7個,差距明顯。北京周邊的城市大部分是一、二萬人,并沒有達到和都市的核心區有高效的連接。究其背后的原因,一是城市規劃理念滯后、資源配置錯位、跨行政區不能統籌;二是沒有把節點城市、微中心建設發展納入都市圈空間規劃體系和范疇,以促進都市圈空間體系結構的集約化和合理化。
        我們定義的都市圈是通勤范圍在一小時內,可實現高效連接及融合的網狀的城鎮體系。北京已經批復了2035城市規劃,周邊的一些城市都是2035版城市規劃,但城市發展已經跨行政區了。所以,要促進都市圈空間的合理化,促進都市圈高質量發展,首先是要把周邊的微中心和節點城市納入到我們的都市圈規劃。現在國家有關部門也正在推動都市圈空間規劃的編制,如果有這一輪的規劃,把節點城市的建設納入其中,對于我們未來無論是都市圈的發展,還是城市群的發展,都有非常重要的意義。

        都市圈時代需要都市圈思維

        劉學敏認為,中國已經進入到都市圈時代,要確立一種都市圈的思維。改革開放以來,我們國家的城市化快速推進,目前城市化已近60%。快速推進的城市化,特別是大城市,特大城市導致的結果,是產業的聚集和人口的聚集,客觀上造成了一個結果,就是都市圈化,也就是一個大城市通過圈層向外圍擴散。表現在四個方面,一是人口的都市圈化,人口同時向核聚集,同時也向外層的圈層聚集,而且外層的圈層聚集速度更快。我們做過一個統計,上海市2010年-2017年城市片區人口的增長大體是60多萬,但是周邊的圈層擴散是它的二倍 -125萬左右。
        二是就業通勤的都市圈化,城市的溢出效應,加之中心城市生活成本越來越高,人們不得不選擇職住分離的生活方式,生活在成本相對便宜的另一個行政區域,跨行政區的通勤已經成為可能,也形成了規模。在北京,可以看到每天通勤來回流動的人非常多,形成了一定的規模。
        三是空間擴張的都市圈化。城市的擴張它是有圈層的,圈層的擴張是隨著廊道或者軸帶向外擴張的,有很深刻的自然地理和人文地理的背景,結果是使外圍的節點城市,開始網狀化的發展。
        四是產業聯系的都市圈化。中國都市圈時代已經到來,這是一個高度經濟一體化的經濟圈,要求我們必須摒棄原來城市化的壓力,必須按照都市圈的思維來思考問題,用系統的思維、創新的思維重新審視未來的城市化。

        都市圈的制度創新

        徐憲平認為,政府在推進都市圈的建設中,重在破除體制機制的障礙。政府主要的著力點是推進基礎設施一體化,推進基礎公共服務均等化,特別是建立區域協同發展機制。從以往的實踐來看,政府抓的最有成效的事情就是基礎設施一體化,從高鐵到地鐵,從路網到樞紐,這些年一年一個大變化。最難辦的是基本公共服務的均等化,因為這涉及到要拿出真金白銀,涉及到中央與地方、省與市的財權和行政權分配。當前最緊迫的是要破除城鄉二元體制結構,這是體制改革最大的難點。這個體制破除了,才能逐步推動在城市圈內實現城鄉一體化和融合發展。
        我們國家2018年城鎮化率59.58%,戶籍城鎮化率只有43.37%,這里面差了16.21個點。去年13.95億的人口中,按照這個算,8.3億的城鎮人口中有2.2億的農民工。我一直建議,這些農民工是否可以居住在城里,有穩定的職業和居所;只要在城里居住和工作年滿10年或者是15年以上的,是否可一次性解決戶籍和他們的后顧之憂。這個問題的解決,不僅是解決了一個社會問題,同時有利于擴大消費,擴大投資。2018年農村居民的年均收入1.46萬,城鎮居民的年均收入3.92萬,農民工的年均收入4.62萬,他們不是包袱,而是財富。
        李迅雷希望以人的自由流動為前提,來打破區域間的壁壘,消除種種行政體制的約束,對區域經濟發展戰略要進行及時修正,從而推動都市圈的發展。從80年代初推行的區域經濟發展戰略,分別經歷了沿海地區的優先發展,接下來是西部大開發,振興東北、中部崛起,到現在的粵港澳大灣區,長三角經濟一體化等等,這些區域發展規劃總體是應該認可的,但也存在一些問題,值得反思。如說沿海地區的優先發展,現在有一半的城市欣欣向榮,還有一半的城市已經走下坡路了,因為資源是有限的,一些城市的繁榮,必會帶來另外一些城市的沒落。如粵港澳和長三角在吸納人流上有一定效應,2018年的數據,廣東省增加了80萬人,浙江增加了50萬人口,更有可能形成上海和杭州相連的都市圈。北京的虹吸作用肯定是有的,但是北京的輻射力到底有多大呢?規劃沒有錯,但是需要有相關的制度做配套。要形成都市圈,但戶籍制度限制了人口的流入,這樣的都市圈是建立不起來的。東京的人口占到了全國人口的1/3,首爾占到了1/4,巴黎可能要占到整個法國的1/5,紐約人口是全國的8%-9%。但上海人口只占到3%,2035年上海的人口不能超過2500萬,這勢必會影響都市圈的發展,必要時可考慮減少上海的農業用地,以增加人口流入。廣東做得比較好,廣州和佛山已經基本形成一個區域了。北京要更加反思城市規劃,都市圈的設計上,怎么樣做更加合理。因為從自然條件來說,長三角的自然條件是最優的。東京的條件不如上海,但是已經吸納了這么多人口,到目前為止,日本的人口已經負增長,但是東京都市圈的人口還在增長。
        賈康希望,都市圈的發展建設可以推動中國配套改革的深水區的攻堅克難。中央地方的體制關系,是中央關于配套改革里面作為改革重點的一個特定問題。現在推進財政改革,需要中央地方之間事權合理化,清晰化。涉及到都市圈的發展,各個地方各有特色,各自強調自己特色,爭取中央層面的補助,這也是可以理解的。在支持財政政策發揮作用的過程中,須堅持1994年推出的分稅制。現在地方層面感受到的地方財政困難,土地財政之下的短期財政危機明顯,問題在于省級以下沒有很好地執行分稅制,而是搞了分成制和包干制。在都市圈的發展中,可通過三層級分稅制的落地,實現更高質量的發展。
關于依托體制變革、發揮都市圈的財政作用,賈康強調,一是在都市圈發展過程中,要認同市場經濟發展的共性,即市場決定論。各個都市圈有其特色和側重點,北京更多要強調政治中心、文化中心、科創中心,上海要強調經濟中心,航運中心、科技創新中心等等,這些特色會真正發揮其潛力和活力。二要強調有為政府,政府必須發揮自己的作用,興利除弊。守正是第一位的,還要承擔一定的風險。政府要牽頭把各個都市圈的規劃落實好,做到規劃先行,規劃需經受歷史的考驗。三是政府發揮作用的過程中,要保障基本公共服務均等化,更多地接納從農村進入城市的人,使其盡快融入城市。要達到基本公共服務均等化,就要有機制創新,比如政策融資下的PPP,財政過去追求放大效應。
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